【摘要】我國政務數據共享持久面對政務部分不愿、不會、未便、不敢共享之窘境。作為應急東西，安康碼借由政治壓力，依托任務專班和年夜數據治理機構，應用internet企業氣力，經由過程受權決議，必定水平上完成了衝破。但這種衝破仍有局限，由於在后疫情時期，政治壓力難以連續，專責機構面對挑釁，政企一起配合有待轉型，受權規范仍需細化。要真正完成政務數據共享，有賴于來自政務部分外部和內部社會大眾的壓力和促動。而要下降政務部分共享數據的法令風險，下降大眾對政務數據共享的擔心，就需明白共享的法治鴻溝。現有軌制和實行存在三年夜題目：準繩上，籠統請求“以共享為準繩，不共享為破例”與小我信息維護法制的基礎邏輯相抵觸；規定上，無前提共享、有前提共享和不予共享的數據分類不正確，以數據定共享的做法分歧理，共享方法分類不恰當；法式上，共享行動公然和告訴的法定請求未落實。這些題目需以準繩修改包養 、規定重塑和法式完美的方法來處理。
【要害字】政務數據共享；安康碼；以共享為準繩，不共享為破例；小我信息維護
一、 題目的提出
自2002年國度信息化引導小組出臺《關于我國電子政務扶植領導看法》明白請求增進營業體系互聯互通和信息資本共享以來，我國的政務數據共享軌制扶植已走過二十多年的過程，晚近浮現加快成長的趨向。2016年，國務院印發《政務信息資本共享治理暫行措施》，正式確立“以共享為準繩，以不共享為破例”的政務數據共享準繩。2021年，“十四五”計劃綱領把“晉陞國度數據共享交流平臺效能”作為進步數字當局扶植程度的主要抓手。同年，中共中心、國務院發布的《法治當局扶植實行綱領（2021—2025年）》誇大要樹立健全政務數據共享和諧機制。2022年，《國務院關于加大力度數字當局扶植的領導看法》請求“充足施展政務數據共享和諧機制感化，晉陞數據共享兼顧和諧力度和辦事治理程度”。同時，多地出臺了政務包養 數據共享相干規范。
在頂層design不竭加溫的背后，倒是略顯冰涼的實際。2018年，賽迪評價中間對全國各省級單元政務數據共享情形睜開查詢拜訪，發明“政務信息體系整合存在顯明缺乏”。2021年，中國信通院研討陳述指出，“政務信息體系煙囪林立、條塊朋分、重復扶植等題目還仍然存在”。很多場景下，“數據跑路”還未能替換“群眾跑腿”。為此，2022年末公佈的《中共中心國務院關于構建數據基本軌制更好施展數據要素感化的看法》再次誇大“對各級黨政機關、企工作單元依法履職或供給公共辦事經過歷程中發生的公共數據，加大力度會聚共享”。但與此同時，政務數據共享伴生的各類風險也日益凸顯，特殊是會聚海量小我信息的當局巨型數據庫持久“處于一種不受束縛的真空狀況”，對國民隱私和不受拘束權益組成宏大要挾。可見，我國政務數據共享任務面對“缺乏”與“過度”雙重挑釁。對前一個題目，我國公共治理學界多有會商，繚繞政務數據共享推動緩慢的成因和前途停止剖析；對后一個題目，法學界尤為追蹤關心，并針對政務數據共享的法令根據和規范建構睜開研討。就學術分工而言，公共治理學界關懷政務數據共享的“有用性”，法學界聚焦共享的“符合法規性”，二者研討各有著重當然無可厚非；但以題目導向的視角看，假如缺少交通，這種分工會同化為學科壁壘，晦氣于全盤懂得和design我國政務數據共享軌制。即使是外行政法學外部，若要完成“監控者”和“治理者”視閾的有用統合，也不克不及只問行政運動的“符合法規性”而罔顧其“合目標性”。更主要的是，政務數據共享運動自然內含效力和公理之間的張力，法學研討不克不及儘管“踩剎車”，也應斟酌“踩油門”。鑒此，本文測驗考試統籌政務數據共享的推動和鴻溝兩年夜主題，與公共治理學界和法學界同時睜開對話：第一部門重要采用描寫視角，回納政務數據共享任務的重要妨礙，提煉近年來借由安康碼獲得必定衝破的途徑，并對已有的公共治理研討提出反思，提醒在后疫情時期推動政務數據共享面對的深條理局限；第二部門轉向規范視角，從準繩、規定、法式三個維度切磋政務數據共享的應然鴻溝，就相干軌制的法治化成長提出詳細提出。
二、 政務數據共享推動的途徑與局限
（一包養 ）政務數據共享的四重窘境
在我國，政務數據孤島的窘境由來已久。無論是1993年始建的金橋、金關和金卡“三金”工程，仍是2002年啟動的“十二金”工程，“都是自中心到處所一根根粗粗的信息煙囪一豎究竟”。2014年《國務院辦公廳關于增進電子政務和諧成長的領導看法》坦承：“信息孤島大批存在，形成了互聯互通難、信息共享難、營業協同難，嚴重制約了電子政務感化的有用施展。”近年來，中心高層屢次請求打破信息孤島、推進政務數據共享，但一直是“政策雷聲年夜，實行雨點小”。典範這樣多城市在推動網格管理經過歷程中，“生齒數據被政法、工商、平易近政等多部分把握，分歧體系之間自力運轉互不聯通，依然需求下層網格員重復搜集信息”。既有公包養網 共治理學研討表白，政務數據共享面對不愿共享、不會共享、未便共享和不敢共享四重窘境。
所謂“不愿共享”，是指遭到條塊朋分的行政體系體例影響，政務部分缺少足夠意愿共享數據。條條之間、塊塊外部以及條塊之間數據共享寸步難行。例如“要共同本級當局展開政務辦事數據共享、政務辦事改造，接收垂直治理的本能機能部分就需額定增添任務量，即便本級當局本能機能部分共享了相干數據，該本能機能部分也難以直接應用；而其他部分要應用該本能機能部分天生的數據，也需事前停止額定轉換”，而“少部門本能機能部分信息化水平遠超本級其他本能機能部分均勻程度，或許處于政務辦事鏈條頂端，對獲取其他本能機能部分數據的請求不高”。
所謂“不會共享”，是指由于缺少同一、威望的專責機構，政務數據共享缺少高效兼顧推動機制。“中心當局層面，數據整合共享重要是在多個部委之間展開，臨時沒有專門機構往兼顧擔任這項任務”，而是采用部際聯席會議的方法。處所層面則做法紛歧，有的規則由政務信息治理部分、年夜數據主管部分、政務辦事治理機構、年夜數據中間平臺或數字扶植引導小組主抓，有的則沒有指定詳細部分或機制。這招致大都部分任務職員偏向于依附社會收集關系來偶發、疏散地睜開數據共享交流，部分間的批量數據共享年夜部門也是經由過程熟人關系或引導和諧來完成，共享范圍和水平受引導間關系黑白影響。
所謂“未便共享”，是指由于數據尺度不同一、處置才能缺乏，政務部分共享數據面對技巧妨礙。既有研討發明：由于信息體系多由中心或省級當局投資扶植，政務數據共享浮現出“豎強暴弱”的局勢。而處所普通采取辦事外包的方法，企業為了障礙其他行業競爭敵手參與，也會有興趣應用本身尺度設置數據壁壘。中心和處所均沒有同一的數據共享載體、格局及數據更換新的資料周期的尺度規范，招致各部分數據采集尺度紛歧、存儲格局各別，起源于分歧條塊的數據東西的品質良莠不齊，數據無法互驗、互校、互用。
所謂“不敢共享”，是指由于缺少權責劃分根據，政務部分為躲避風險而不共享數據。“行政機關沒有取得廣泛意義上的信息共享的法定權柄……沒有信息共享的專門立法，即使有信息共享的相干條則，普通采用的說話多為‘應該信息共享’‘完成信息共享’‘推動信息共享’‘樹立健全信息共享機制（平臺、軌制）’等，沒有任何一部法令律例明白規則行政機關在實行職責經過歷程中共享其他部分的信息是一種‘權力’，更遑論信息共享中詳細權責關系的厘清。”這就招致很多部分“煩惱數據共享整合后，數據在利用經過歷程中由于數據不真正典。的、不準確、不周全而裸露本部分任務不扎實、行政不作為、落實不得力的題目，從而激發問責處置，是以出于維護本身角度斟酌，廣泛對數據整合共享存在抵觸”。若政務數據觸及國度機密、貿易機密、小我隱私，從一個部分傳至另一個部分會增添平安風險，也組成共享的妨礙。
（二）安康碼帶來的政務數據共享新衝破
2020年1月20日，國度衛健委宣布對新冠肺炎依照《中華國民共和國沾染病防治法》實行“乙類甲管”辦法。疫情爆發初期，各地當局廣泛采用紙質申報和人工處置來展開大眾安康信息搜集和剖析任務，但很快墮入“表格防疫”“表海人海”的泥塘。特殊是“由于數據疏散在各本能機能部分，部分間壁壘一直存在”，致使“層層上報、塊塊審批”，“無法構成完全疫情防控信息鏈條供決議計劃剖析應用”。在此佈景下，安康碼最早于2020年包養 2月11日在杭州發布，2月15日在浙江省內取得推行，2月16日開端向全國推行。至3月23日安康碼在西躲啟用，其籠罩了年夜陸全境。安康碼的加緊研發、敏捷展開無疑具有激烈的應急性，其自出生起也一直面對法學界的質疑，但正是這種打破慣例的手腕，完成了政務數據共享的新衝破。例如“杭州安康碼在小我受權之后，可以挪用三年夜電信運營商的漫游數據，并貫串其他幾個本來朋分的數據體系，包含衛計委把握簡直診和疑似病例、路況部分把握的親密接觸范圍、公安部分把握的活動生齒數據等”。又如“在深圳政務辦事數據資本治理局的和諧下，安康碼后臺接進了更多、更鮮活數據的比對，包含當局公安口、路況口、運營商漫游等數據庫”。再如“依托上海年夜數據平臺構成的‘隨申碼’，會聚了衛健、公安、路況等部分以及電信、航空、鐵路等行業數據”。究其本源，安康碼對前述政務數據共享的四重窘境都有所衝破。
在“不愿共享”方面，安康碼借由自上而下的政治壓力彌合條塊朋分的狀態，晉陞了政務數據共享的意愿。眾所周知，中國各級當局是在各類壓力的驅動下運轉的，從上而下的行政號令是此中最焦點的壓力，此形式即所謂的“壓力型體系體例”。在此體系體例下，政務數據共享也是經由過程自上而下地布置目標式、多少數字化義務的方法來推動的。典範如2017年5月國務院辦公廳曾公佈《政務信息體系整合共享實行計劃》，明白請求昔時“12月底前，各部分準繩大將疏散的、自力的信息體系整合為一個互聯互通、營業協同、信息共享的‘年夜體系’”包養網 。但正所謂“下面千條線，上面一根針”，面臨下級指派的多重擔務，上級當局尤其是處所引導不成能巨細無遺、八面玲瓏，其選擇性追蹤關心、留意力分派很年夜水平上取決于下級就特定義務婚配的壓力，特殊是能否設定為“政治義務”。由是不雅之，政務數據共享很長時光內之所以“雷聲年夜、雨點小”，生怕正由於下級壓力傳導缺乏，致使數據共享只是浩繁義務之一，且優先級不高。現實上，對個體數據共享成效明顯處所停止的實證調研表白：當“處所黨委當局在‘黨管干部’準繩上，采取‘不交數據就交帽子’的措施，讓各部分擔任人積極與‘條條’部分和諧數據，并按需供給給相干本能機能部分應用”時，就能有用“推進政務數據跨層級、跨部分共享”。新冠疫情產生前，這種舉動略顯“極端”，僅是個例。但在疫情爆發后，疫情防控被界定為“嚴重政治義務”，中心和處所都成立了應對疫情任務引導小組，黨政重要擔任人親身掛帥。此時，作為疫情防控之主要手腕，安康碼有了極高的政策優先級，其所需的政務數據共享也隨之“魚躍龍門”，成為條條塊塊必需合力落實的政治義務。以杭州安康碼為例，2020年2月13日，該市就成立了“安康碼平臺開闢運轉專班，由市委辦公廳牽頭總和諧，市衛健委、政法委、發改委、數據資本局、經信局等市級部分各自遴派骨干介入，下設綜合和諧組、數據東西的品質組、題目復核組、計劃成長組，協同推動杭州安康碼專項任務”，此中“綜合和諧組擔任買通各個部分”。相似的，2020年２月１日“深圳發布的‘深ｉ您’仍是一個微信小法式，此后，天天都不竭有新的需求過濾會商，由於公安、路況、醫療等各個部分需求一個步驟步串起來”；2月10日，“深圳市政務辦事與數據治理局緊迫經由過程市級批示部和諧，當天就同一應用‘深ｉ您’作為信息采集進口”，其成為該市“數據兼顧的要害節點，為此后走上買通數據壁壘的慢車道奠基了基本”。
在“不會共享”方面，依托安康碼任務專班和年夜數據治理機構，樹立起政務數據共享的兼顧推動機制。橫向上，多地成立安康碼任務專班，施展本能機能統一起配合用，完成政務數據共享任務的協異化、專責化。例如2020年2月12日《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控任務引導小組辦公室關于奉行“安康碼”機制晉陞群眾出行方便性的告訴》就明白請求“各設區市要明白‘安康碼’治理體系扶植與利用推行任務機制，明白牽頭部分及義務人，樹立由公安、衛生安康、經信、年夜數據治理等部分構成的任務專班”。又如2021年10月16日《中共揚州市委、揚州市國民當局關于健全嚴重疫情防控體系體例機制晉陞公共衛生應急處理才能的看法》提出“成立市縣兩級疾速處理專班并常態化運作，應用年夜數據手腕整合通訊治理、路況運輸、公安、衛生安康等部分數據”。較之以往的兼顧和諧機制，任務專班具有上風。既往研討指出：“引導小組和諧的基礎單元仍是各委辦局，是組織，實在仍是沒有處理義務落實的題目；而任務專班則是把義務落實到人，是你這小我來開的會，來擔任對接的，以后有活有事各單元都了解該詳細往找誰。如許就釀成了一對一，而非一對多。說意，你可以和你的妻子離婚。這簡直是一個世界已經愛上並且不能要求的好機會。白了，引導小組和諧的是組織，任務專班和諧的是人。”縱向上，年夜數據治理機組成為打破層級壁壘的主要節點，部門地域告竣省郊區三級數據共享。例如在浙江省年夜數據局的支撐下，“完成了杭包養網 州安康碼數據直報省政務云平臺，省市接口的數據獲取效力年夜幅晉陞了9倍，數據比對的精準性顯明加強”。“若發明重點人群，省年夜數據局會及時將相干數據發送給市級年夜數據停止挑選，市級年夜數據挑選之后將數據發送給縣級年夜數據局展開職員摸排任務，從而完成對人群安康狀態的及時把控。”
在“未便共享”方面，安康碼應用internet企業的氣力，疏浚了政務數據共享的技巧樊籬。2020年2月4日，中心網信辦出臺《關于做好小我信息維護應用年夜數據支持聯防聯控任務的告訴》，提出激勵有才能的企業在有關部分的領導下，為聯防聯控任務供給年夜數據支撐。以阿里和騰訊為代表的收集平臺企業在安康碼研發運營經過歷程中施展了主要的技巧支持感化。例如2020年2月12日發布的《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控任務引導小組辦公室關于奉行“安康碼”機制晉陞群眾出行方便性的告訴》就明白指出：“經和諧，阿里巴巴團體為杭州市開闢的‘安康碼’治理體系可供各地無償應用，并由阿里巴巴團體做好體系上線保護任務。”詳細而言，“依附付出寶平臺的數據積聚，安康碼不再需求手工填寫姓名、成分證號和手機號碼等信息；阿里云為當局數據的跨庫比對供給了云盤算支撐，貫穿了手機漫游、衛生、路況、生齒等分歧的數據庫，完成了主動審核賦碼。”面臨本已存在的各政務部分的“數據煙囪”，“internet企業沒有從正面處理本來的妨礙，而是繞過這個妨礙，先轉向用戶要受權，并且化整為零，先從多數字段開端，然后再慢慢和各個當局部分對接更多的數據”。在此意義上，internet企業組成了政務數據共享的“中臺”。“當局只需求擔任供給模子以及響應的數據，就可以在阿里云中停止統計，最后經由過程釘釘或許其他前端體系對外展現。‘中臺’的同一尺度、開放接口和盤算才能，使得分歧行業治理體系、企工作單元的微不雅數據可以或許會聚在一處。”“恰是在此佈景下，國務院辦公廳電子政務辦領導付出寶、阿里云加快研發全國一體化政務辦事平臺疫情防控安康碼體系，并將其推向全國。”
在“不敢共享”方面，安康碼經由過程受權決議，為政務數據共享供給了明白、直接的規范根據。如2020年2月9日發布的《河北省國民代表年夜會常務委員會關于依法全力做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控任務的決議》第2條，明白“各級國民當局及有關部分應該樹立健全省、設區的市、縣（市、區）、鄉鎮（街道）、城鄉社區（村）等防控收集，鼎力推進年夜數據融會共享，構成跨部分、跨層級、跨區域防控系統”。又如2021年9月29日公佈的《南京市國民代表年夜會常務委員會關于進一個步驟做好新冠肺炎疫情防控任務的決議》第10條，請求“在寧單元涉疫數據應該依照有關規則向市疾控數據平臺回集……通訊、平易近航、鐵路、水運、公路客運、軌道路況、公共路況等運營治理單元和各類internet企業、社會數據一切方，應該依照法令、行政律例和有關規則供給及時數據，為疫情防控決議計劃供給根據”。相較于此前就政務數據共享提出總體、廣泛請求的規范，此類受權決議指向的場景清楚詳細，使疫情防控所需的政務數據共享成為各部分享有的“權力”，也是應盡的職責。
綜上，依附政治壓力、組織再造、企業支撐和規范受權，安康碼必定水平上翻越了持久綿亙在我國政務數據共享範疇的不愿、不會、未便和不敢共享“四座年夜山”，并由此取得公共治理學界的確定性評價，被視為“轉‘危’為‘機’的立異”和“我國數字化社會管理的一次勝利實行”，“具有管理的立異性、信息的集成性和辦事的便平易近性”。但是，既有公共治理學研討尚未留意到的是，安康碼所開辟的政務數據共享衝破途徑難以延續。這不只是由於跟著國度防疫政策年夜幅度調劑，防疫版本的安康碼徹底登場乃法令之請求、平易近意之所回，其間隔“與世長辭”當為時不遠——哪怕安康碼面目一新承當新的管理本能機能，后疫情時期下推動政務數據共享仍面對各種深條理局限。
（三）安康碼推動政務數據共享的深條理局限
起首，包養 政治壓力是在我國推進政務數據共享的最年夜利器，但在后疫情時期恐難連續。如前所言，壓力型體系體例下，在前疫情時期，政務數據共享就以自上而下的壓力傳導為驅動。照實證研討發明：“把政務數據共享任務定位為‘一把手工程’，經由過程‘一把手’強力推進”的處所，該項任務更不難落實。疫情把如許的壓力晉陞到史無前例的高度。有學者以為包養網 安康碼的研發推行是一種“分歧于傳統電子政務的成長趨向，即不再是自上而下的、把持導向型的分化，而是自下而上的、用戶導向型的立異”，是“依照大眾需求而不是傳統的部分設置”，以場景利用為中間共享數據。從技巧開闢細節的角度講，如許的察看無可厚非，但前疫情時期關于政務數據共享應該接地氣、場景化、便平易近生的呼聲和請求早已存在多年，雖漸有起色，但一向成效不彰。可見，年夜幅推動政務數據共享的最基礎動力，并非處所開創精力或場景便平易近認識，而是該項任務政治義務化帶來的下級壓力。但在后疫情時期，這種壓力可否高位連續，生怕要打問號，可否傳導至突發事務應對以外的場景，也有待察看。若何在特別時代的強力政治發動之外另辟門路以堅持這種壓力，尚無清楚謎底。
其次，設置裝備擺設專責機構是在我國推進政務數據共享的組織抓手，但在后疫情時期面對挑釁。前已述及，任務專班和年夜數據治理機構是很多處所高效推進防疫相干數據共享的組織性機制。但跟著國度防疫政策轉向，任務專班這種姑且應急組織會由於安康碼停用而登場。相較而言，年夜數據治理部分具有可連續性，但安康碼的勝利實行并未完整處理其在前疫情時期遺留上去的題目。疫情前，各地年夜數據管理機構的附屬形式、組建方法和職責劃分不盡雷同，權柄范圍鉅細紛歧。在很多處所，年夜數據治理部分僅為當局本能機能部分中的一個，威望和品級并未高于其他部分。很多年夜數據治理部分更是剛立“門戶”，本身扶植尚待時日。這就招致在安康碼實行中，年夜數據治理機構并不老是唱配角，固然上海、貴州等地是由自力運作的年夜數據中間兼顧運營安康碼，但這項任務在山西、甘肅等地就是由衛健委的信息化部分主導，在黑龍江、寧夏等地則由承當本省年夜數據扶植的營商周遭的狀況扶植監視局、當局辦公廳等部分擔任。即使年夜數據治理部分唱包養 了配角，由于技巧才能完善，後果也未必佳，典範如西安市年夜數據治理局牽頭扶植的“一碼通”瓦解激發大眾不滿等事務。安康碼停用后，政務數據共享任務由哪個同一、威望的專責機構擔任，還是未知數。
再次，深化政企一起配合是在我國推進政務數據共享的技巧支持，但在后疫情時期有待轉型。如上所言，internet企業以其數據和技巧積聚為安康碼供給了無力支撐。但企業和當局一樣存在決裂割據的題目。典範如安康碼在“付出寶和微信的籠罩率類似，分辨有18和19個省份支撐經由過程這兩個平臺申領”，“但由阿里巴巴協助開闢的安康碼凡是只能經由過程付出寶申領，而僅支撐微信申領的情形重要有兩種，或是由騰訊協助開闢其安康碼，或是由當地科技公司擔任改革已有的政務微信大眾號作為新的安康碼申領進口”，這“表現了兩年夜平臺公司之間的競爭關系”。現實上，各地當局開闢安康碼多選擇當地企業或有後期一起配合關系的企業。這意味著藍玉華一臉受教的神情點了點頭。沿著分歧地區、分歧介入企業的鴻溝，構成了政務數據共享的新斷層線——在政務部分割據的“老山頭”之外，又呈現了一起配合企業割據的“新山包養網 頭”。在后疫情時期，若何衝破這種政企綁定發生的數據包養 壁壘，在充足應用企業資本的同時防止規制捕捉，將是一個值得摸索的課題。
最后，制訂受權規范是在我國推進政務數據共享的主要辦法，但在后疫情時期仍需細化。如上所述，多地以人年夜常委會決議的情勢，將涉疫情政務數據共享明文確立為行政機關權柄。依據《處所各級國民代表年夜會和處所各級國民當局組織法》第50條，縣級以上處所各級國民代表年夜會常務委員會有權“會商、決議本行政區域內的政治、經濟、教導、迷信、文明、衛生、生態周遭的狀況維護、天然資本、城鄉扶植、平易近政、社會保證、平易近族等任務的嚴重事項和項目”。相較于處所性律例，處所人年夜常委會決議凡是內在的事務更單一、篇幅更小、制定時光更短、應急性更強，但也不壓抑在心底多年的痛苦和自責，一找到出口就爆發了，藍玉華像是愣住了，緊緊的抓著媽媽的袖子，想著把自己積壓在心裡的成防止地較為微觀和抽象。從安康碼相干的處所人年夜常委會決議來看，其雖比普通性的政務數據共享規范場景更明白，但就尺度設定、權責劃分等議題并無詳細設定，仍有宏大的細化空間。
綜上，三年來的安康碼實行在推動政務數據共享方面獲得了嚴重衝破，但上述深條理、構造性局限一直存在。這意味著在后疫情時期，僅靠富有活動式管理顏色的“立異”來翻越不愿、不會、未便和不敢共享“四座年夜山”，很年夜水平上還是一種奢看。從法學角度而言，這些構造性妨礙亦盡非紙面上的立法修規所能輕松衝破——以當局信息公然為例，多年來若無各級各地當局自上而下奉行的公然任務考察和很多研討機構和公益組織自下而上睜開的公然績效測評，單憑《當局信息公然條例》將公然任務法定化，生怕難以獲得已有的實效。以此類推，政務數據共享的體系性推動，異樣需求表裡部壓力的協同，而要完成這一點，精準規定政務數據共享的規范鴻溝尤為緊要。一方面，如前所述，政務部分不敢共享數據的一個主要緣由是權責不清招致共享面對法令風險。另一方面，大眾對政務數據共享也存有必定疑慮。例如2021年杭州數字管理查詢拜訪表白：“針對成分證號、教導水平、失業情形、公共路況出行、支出與財富、飯店掛號進住和醫療安康信息等小我數據，受訪市平易近加倍偏好小我受權和部分依法采集應用的數據管理方法”，“對于較為敏感的支出財富、飯店掛號進住等信息，則分辨有72.50%、62.24%的受訪者以為當局必需在‘取得小我受權后包養網才幹應用’”。在此佈景下，后疫情時期，政務數據共享要想取得來自社會的追蹤關心和促動，起首需求規定了了鴻溝。法學研討對此義不容辭。也恰是在此意義上，看似“踩剎車”的法治化鴻溝也能施展下降政務部分風險和消減社會大眾擔心的“踩油門”效能。
三、 政包養網 務數據共享的法治鴻溝
（一）政務數據共享的準繩修改
多年來，無論在規范上仍是學理上，“以共享為準繩，不共享為破例”在我都城被毫無爭議地視為政務數據共享範疇的基礎準繩。規范上，中心層面，國務院《政務信息資本共享治理暫行措施》第5條明白：政務信息資本“以共享為準繩，不共享為破例。各政務部分構成的政務信息資本準繩上應予共享，觸及國度機密和平安的，按相干法令律例履行”。第10條規則：“凡列進不予共享類的政務信息資本，必需有法令、行政律例或黨中心、國務院政策根據。”《路況運輸政務數據共享治理措施》第5條規則：“以共享為準繩，不共享為破例。政務數據準繩上均應共享，國度相干法令律例或政策軌制明白不得共享的除外。”《教導部機關及直屬工作單元教導數據治理措施》第4、10條也有相似規則。處所層面，自2005年《福建省政務信息網信息共享治理措施（試行）》第3條規則“政務信息開闢和應用，以共享為準繩。信息若不供給共享，必需經同級當局信息化主管部分批準”以來，至今已有包含《四川省數據條例》《陜西省年夜數據條例》《遼寧省年夜數據成長條例》《江蘇省數字經濟增進條例》等在內的16部處所性律例，包含《河北省政務數據共享利用治理措施》《江西省公共數據治理措施》《湖北省政務數據資本利用與治理措施》《湖南省政務信息資本共享治理措施》等在內的14部處所當局規章以及逾百件處所規范性文件明文確立該準繩。學理上，自21世紀初最早提出以來，“以共享為準繩，不共享為破例”已成我國粹界關于政務數據共享的基礎共鳴。
但是，這一共鳴既缺少比擬法依據，也存在國際法沖突，亟待修改。比擬法上，政務數據并非全盤“以共享為準繩，不共享為破例”。例如在美國，1974年《隱私法案》（Privacy Act）就聯邦機構（agency）可否向第三方（包含其包養 他聯邦機構）分送朋友所持有的關于小我（individual）的記載（record）做出規則。此中，機構是指行政機關及其構成部分以及受當局把持的組織；小我是指美國國民及擁有永居權的人；記載是指任何干于小我的記載，包含但不限于其教導、經濟買賣、醫療、犯法、雇傭史信息，以及任何包含其姓名、辨認號及標志或其他任何屬于小我的辨認符的信息，例如指紋、聲紋、照片等。依據《隱私法案》，“任何機構都不克不及以任何信息交通方法向任何人或其他機構表露記載，除非獲得與該記載有關的小我的書面請求或事前書面批准”，此即所謂“無批准不共享”（no disclosure without consent）規定。該規定有12項法定規外，包含向為履職而必需取得記載的本機構雇員共享記載、依照《信息不受拘束法》請求而共享、基于日常應用（routine uses）而共享、為了計劃或實行生齒普查而向生齒普查局共享、向國度檔案館共享具有充足汗青或保留價值的記載、向其他依法享有平易近事或刑事法律姑且其擔任人提交書面請求闡明需求特定記載的法包養網 律運動的機構共享、基于影響小我安康或平安的緊迫情形且將書面告訴發送到小我最后已知地址時向別人共享、向國會兩院及其有權限的部屬委員會共享、基于當局問責辦公室（Government Accountability Office）履職需求向總審計長（Comptroller General）或其受權代表共享、依照有管轄權的法院的號令共享、依照1982年《包養網 債權催收法》（Debt Collection Act）向花費者信譽陳述機構（consumer reporting agency）共享。可見，在美國聯邦層面，政務機構之間彼此共享有關小我的數據秉承的恰是“以不共享為準繩，以共享為破例”，包養 並且破例情況由《隱私法案》明白限制。又如在歐盟，《普通小我數據維護條例》（GDPR）第6條羅列了六種小我數據處置行動（包含共享）的符合法規性根據，包含獲得數據主體批准、合同實行所必須、實行法界說務所必須、維護小我主要好處所必須、實行公共職責所必須以及完成數據把持者或第三方符合法規好處所必須。若無上述任一符合法規性根據，則不得停止包含共享在內的小我數據處置行動。在此佈景下，愛爾蘭數據維護委員會在其2019年發布的《公權機構數據共享指南》中明白指出：“公權機構之間的數據共享協定普通應有法令根據，每一項數據共享行動均應有符合法規性根據”，“盡年夜大都情形下公共機構之間數據共享的符合法規性根據在于實行公共職責所必須”，確立該項公共職責包養網 的法令“應該清楚地闡明相干的公權機構、將被共享的信息以及共享之目標”。可見，在政務數據共享題目上，美歐兩年夜法域均未籠統地規則“以共享為準繩”，而是區分小我數據和非小我數據，前者以“不共享為準繩”，除非有明白的法定根據請求共享，只要后者才是“以共享為準繩”。現實上，這一區分很年夜水平上是世界慣例。例如英國中心數字和數據辦公室2022年發布的《數據共享管理框架》就指出：“當當局信息不具有小我可辨認性，我們的準繩性態度（default position）是共享。”2021年澳年夜利亞《聯邦、州和處所當局間數據共享協定》雖明白“一切當局部分配合許諾盡最年夜盡力讓數據準繩上在部分間穩妥、平安、符合法規、合品德地共享”，但也同時指出“辨認小我的數據（包養網 identifiable data）應依照1988年《隱私法》共享”，該法第6.1—6.3條規則只要在獲得數據主體批准或基于法定的破例情況時方可共享小我數據。
國際法上，當《平易近法典》和《小我信息維護法》正式失效后，再籠而統之地保持一切政務數據“以共享為準繩，不共享為破例”將形成法制沖突。有學者已認識到：當共享的政務數據包括小我信息，“數據共享行動現實上是數據‘供給’行動，屬于‘小我信息處置’行動，應具有《小我信息維護法》第13條規則的符合法規性基本”，對于國度機關來說，即該條第１款第３項規則的“實行法定職責所必須”。該學者進而指出：“國度機關為實行法定職責，搜集小我信息，可不經小我批准，但這并不料味著其向其他國度機關供給小我信息時，不需求小我批准，由於向其他國度機關供給小我信息并不都是實行法定職責所必須”；但“《小我信息維護法》第23條的規則對信息共享的請求太高，并未為法令、行政律例別的規則預留法令空間。未來在修正《小我信息維護法》時，為給政務數據共享肅清不用要的法令妨礙，有需要予以修改”，由於“從域外比擬法的經歷看，告訴任務和小我零丁批准任務都不是國度機關共享信息時必需實行的任務”。
上述不雅點不只未發明真正的題目，並且給出了過錯的謎底。依據《平易近法典》第1036條和《小我信息維護法》第13條，處置小我信息必需具有法定的符合法規性根據。就國度機關而言，符合法規性根據包含法定、意定和裁奪三種，以法定為準繩，以意定和裁奪為破例。據此，國度機關（包含政務部分）向第三方（包含其他政務部分）共享承載小我信息的政務數據，理應具有《平易近法典》第1036條和《小我信息維護法》第13條所確立的符合法規性根據之一種，而并不如上述不雅點所認為的那樣必需知足《小我信息維護法》第23條規則的零丁批准請求。無法想象異地公安機關之間共享通緝嫌疑人信息時還需求告訴并獲得自己批准。此類小我信息共享行動實在可以從2015年公安部出臺的《公安機關信息共享規則》取得符合法規性依據，屬于公安機關“實行法定職責所必須”。這表白現行《小我信息維護法》為政務數據共享供給了多條符合法規化通路，沒有“不用要的法令妨礙”，無須修正予以打掃。但現行《小我信息維護法》（也包含《平易近法典》）簡直給包含共享在內的一切觸及小我信息的政務數據處置行動設定了法令底線，那就是若無明白的符合法規性根據，則不得處置/共享。申言之，小我信息以不處置為準繩，以處置為破例，破例須有符合法規性根據。而《政務信息資本共享治理暫行措施》等規范所確立的邏輯倒是政務數據準繩上共享，除非有法令、行政律例或黨中心、國務院政策根據才不共享。所以，真正的題目在于：觸及小我信息的政務數據共享由于具有小我信息共享和政務數據共享的雙重性質，同時觸及兩套截然相反的軌制邏輯。這也許恰是為什么《小我信息維護法》一審稿第36條原來規則“國度機關不得公然或許向別人供給其處置的小我信息，法令、行政律例還有規則或許獲得小我批准的除外”，但由于抵觸政務數據以共享為準繩的先在規范，自二審稿后被拿失落。不外由此一來，籠統規則政務數據以共享為準繩就會與小我信息以不共享為準繩產生沖突。要處理這一沖突，實際上有兩種能夠：一種是修正《平易近法典》和《小我信息維護法》，給包括小我信息的政務數據留出以共享為準繩的空間，但那樣就會部門推翻小我信息維護法制的基礎邏輯，也與比擬法經歷齟齬，更會見臨如下難解的詰責：為什么國度機關對小我信息停止搜集、存儲、剖析等共享以外的處置運動需求明白、詳細的符合法規性根據，而共享小我信息就只需求根據“以共享為準繩”這一籠統、歸納綜合的規則（哪怕這一規則未來呈現在國度法令中）？另一種沖突處理的途徑則是對政務數據以共享為準繩予以修改，區分包括小我信息和不包括小我信息的政務數據，前者以不共享為準繩，共享需有明白、詳細的符合法規性根據，后者才以共享為準繩，不共享需有符合法規性根據，這般既能防止推翻小我信息維護法制的基礎邏輯，也合適比擬法經歷。
對此，能夠有兩種辯駁。一是煩惱一旦確立包括小我信息的政務數據以不共享為準繩，共享需求有明白、詳細的符合法規性根據，而今朝的實際倒是少少有法令、行政律例明文規則某類政務數據應該共享，那已有的共享實行將一夜之間所有的淪為“不符合法令共享”，持續推動政務數據共享也只能“行動踉蹌”地等候一事一議的立法受權。可是，這種煩惱很年夜水平上是不用要的，由於《小我信息維護法》第13條第1款第3項規則的“為實行法定職責所必須”，既不限于法令、行政律例，而是包含“公然、有用、不違背上位法的任何律例范”；也不請求該律例范正面、專門受權國度機關處置（包含共享）小我信息，而只需求“國度機關是在依照法定的權限和法式實行法定職責，而特定的小我信息處置運動又是履職所必須”。當然，這也不料味著現有的承載小我信息的政務數據共享運動由此一概符合法規，而是請求政務部分對共享運動所指向的法定職責以及共享能否必須停止逐項清算，完善法定職責或不屬必須的應該結束共享，其余的應該公然闡明。
另一個能夠的辯駁是：《當局信息公然條例》第5條明文規則“以公然為常態，不公然為破例”，并未區分包括小包養 我信息的當局信息和不包括小我信息的當局信息，為何政務數據共享需求做此區分？謎底在于我國當局信息公然軌制的憲法基本是《憲法》第2條第3款，目標是經由過程晉陞當局通明度辦事介入包養網 平易近主，使大眾可以或許現實上介入到當局的決議計劃經過歷程之中。在此目的下，當局信息應公然盡公然，除非觸及小我隱私（即私密小我信息）或公然會對第三方符合法規權益形成傷害損失（即敏感小我信息）。申言之，并非任何包括小我信息的當局信息都不公然，只要觸及私密或敏感小我信息的才屬于《當局信息公然條例》規則的破例。當局信息包括小我信息并不全體上轉變當局信息以公然為準繩的邏輯包養網 。《當局信息公然條例》與《平易近法典》或《小我信息維護法》也并不沖突，由於該條例第5條將公然當局信息（哪怕包括小我信息）普通性地設定為行政機關的法定職責，與《平易近法典》第1036條第1項與《小我信息維護法》第13條第3項連接。與此分歧，政務信息共享盡管具有進步行政效力、便利大眾生包養 涯的價值，但也包含著強化監控國度、招致數字虐政的風險，這就差別于當局信息公然只會把勢力的天平朝大眾而非當局標的目的傾斜。所以，較之以通明和介入為焦點目的而統籌小我隱私權益保證的當局信息公然，政務數據共享更是一柄“雙刃劍”，需求在效力和不受拘束之間警惕衡量。尤其是當政務數據觸及小我信息時，部分間共享很能夠致使國民在當局的“全景敞視牢獄”眼前“裸奔”，正常行動遭到壓制，“粗拙的邊沿和有棱角的邊沿將被磨平”，下降社會的發明力和表達力。是以，政務數據共享不克不及簡略照搬當局信息公然的邏輯，一攬子、抽象地確立政務數據準繩上共享的任務，而應請求每一次共享承載小我信息的政務數據都具有明白、詳細的符合法規性根據，不然不得共享。只要不包括小我信息的政務數據才以共享為準繩。《政務信息資本共享治理暫行措施》第5條及大批相似規范普通性地規則政務數據以共享為準繩，有抵觸《平易近法典》《小我信息維護法》等上位法之嫌，亟待修改。
（二）政務數據共享的規定重塑
綜不雅我國現有的政務數據共享規范，落實“以共享為準繩，不共享為破例”請求的基礎方法有三。一是共享請求分類。例如依據《政務信息資本共享治理暫行措施》第9條，無前提共享指供給給一切政務部分共享應用；有前提共享指可供給給相干政務部分共享應用或僅可以或許部門供給給一切政務部分共享應用；不予共享指不宜供給給其他政務部分共享應用。二是以數據定共享。2017年國度成長改造委、中心網信辦結合發布的《政務信息資本目次編制指南（試行）》第6.1.3條請求政務信息資本采目次式治理，每一項信息均應回進上述三類之一種。實行操縱中，各地往往發布政務信息資本共享目次，收錄可以共享的政務數據，并標明是無前提仍是有前提共享。如2017年公布的《山東省政務信息資本共享目次（一期）》就知道如何取笑最近。快樂的父母。列出了全省可共享的17家部分159種信息資本3627個信息項，并明白每個信息項的共享種別。三是共享方法分類。例包養 如《政務信息資本共享治理暫行措施》第12條規則：“屬于無前提共享類的信息資本，應用部分在共享平臺上直接獲取；屬于有前提共享類的信息資本，應用部分經由過程共享平臺向供給部分提出請求，供給部分應在10個任務日內予以答復，應用部分按答復看法應用共享信息，對不予共享的，供給部分應闡明來由；不予共享類的信息資本，以及有前提共享類中供給部分不予共享的信息資本，應用部分因實行職責確需應用的，由應用部分與供給部分協商處理，協商未果的由本級政務信息資本共享主管部分和諧處理，觸及中心有關部分的由聯席會議和諧處理。”上述規定存在缺點，有待重塑。
起首，共享請求分類不正確。如前所言，《平易近法典》和《小我信息維護法》失效后，政務數據共享範疇最主要的分類方法應該是承載小我信息的政務數據和不承載小我信息的政務數據的兩分法。前者準繩上都應不予共享，除非依法轉化為包養 有前提共享，不存在無前提共享。反之，后者準繩上都應無前提共享，除非依法不予共享。是以，籠統地把共享請求分為三類并不正確。
其次，以數據定共享分歧理。例如依照《政務信息資本共享治理暫行措施》第10條第2項，生齒信息、法人單元信息、天然資本和空間地輿信息、電子證照信息等基本信息資本的基本信息項，應完成部分間無前提共享。此中，生齒信息、電子證照信息無疑都觸及小我信息，盡管其簡直為年夜大都政務部分實行法定職責所必須，但也有一些政務部分履職并紛歧定需求此類信息。例如景象部分履職就不用需其他部分共享國民的成分證信息。所以，事前規則此類數據一概在一切政務部分之間無前提共享，缺少公道性。而依據《政務信息資本共享治理暫行措施》第10條第3項，繚繞經濟社會成長的統一主題範疇，由多部分共建項目構成的主題信息資本，如安康保證、社會保證、食物藥品平安、平安生孩子、價錢監管、動力平安、信譽系統、城鄉扶植、社區管理、生態環保、應急維穩等，應經由過程各級共享平臺予以共享。安康碼數據就屬于典範的應急範疇的主題信息資本，照此規則理應經由過程各級共享平臺予以共享。但詳細應該共享給哪些部分，并不由數據自己決議，而是取決于共享的目標、對象、方法。例如衛建部分采集的國民核酸檢測成果數據，應向具有應急治理法定職責的公安、路況運輸部分在其履職必須的范圍內共享（并是以是有前提共享），但不克不及共享給不具有應急職責的政務部分（并是以是不予共享）。從這個意義上講，統一項數據既可回進有前提共享類，也可回進不宜共享類。那種試圖對數據睜開抽象分類、以數據定共享、一數據一類的做法缺少公道性。
再次，共享方法分類不恰當。《政務信息資本共享治理暫行措施》第12條將有前提共享的方法界定為依請求共享，掉之單方面，由於有前提共享只包養網 是請求數據需求/應用方以及目標知足法定前提，而不請求必需是由需求/應用方提出請求。相反，數據供給方完整可以自動向依法具稀有據需求的政務部分共享數據。而該條規則中不予共享類的信息資本及有前提共享類中供給部分不予共享的信息資本，應用部分因實行職責確需應用的，可經由過程部分協商或下級和諧處理，則更是不當，由於依照現行規范，不予共享必需有法令、行政律例或黨中心、國務院政策根據。從實際上講，假如應用部分因實行職責確需應用某項政務數據，“是的，蕭拓很抱歉沒有照顧家裡的佣人，任由他們胡說八道，但現在那些惡僕已經受到了應有的懲罰，請夫人放心。”那么這項數據就應該共享給該應用部分，而不該被回類為不予共享，也不答應供給部分自作主意不予共享。當然，現實任務中，若呈現回類不妥，則應盡快修正回類，事出緊迫的，可先行共享，再事后追認，而不該由部分協商或下級和諧而變不予共享為共享，不然行政機關就能自行衝破法令、行政律例或黨中心、國務院政謀劃定的政務數據共享紅線。
綜上，以《政務信息資本共享治理暫行措施》為典範的我國政務數據共享規范所包括的三種規定均存在缺點，提出按如下計劃重塑：第一，將政務數據分為小我數據和非小我數據兩類，實用分歧共享規定；第二，非小我數據（包含匿名化處置后的小我數據）以無前提共享為準繩，除非觸及國度機密、貿易機密等法定規外情況；第包養 三，小我數據以不予包養共享為準繩，除非具有《平易近法典》第1036條和《小我信息維護法》第13條規則的實用于國度機關的符合法規性根據，方可有前提地共享，詳細前提以知足符合法規性根據所必須為限；第四，政務數據準繩上自動共享，政務部分應自動接進共享平臺，由數據供給方和需求方自行申報、共享平臺治理者依法斷定分歧政務數據共享的根據、范圍、用處，統一項數據對分歧部分可有分歧共享狀況；第五，政務數據共享以依請求共享為破例，數據供給部分依法審核需求方提出的根據、目標、用處，符合法規的應予共享，分歧法的有權謝絕共享。
（三）政務數據共享的法式完美
我國現行政務數據共享規范對共享行動的法式性束縛語焉不詳。仍以《政務信息資本共享治理暫行措施》為例，其第12條明白共享準繩上經由過程平臺完成，也請求“供給部分在向應用部分供給共享信息時，應明白信息的共享范圍和應用用處”，但未規則詳細的共享運動遭到何種法式包養 性束縛。在這方面，公然通明最為要害。基于當局信息公然法制的請求，一切政務數據共享行動構成的記載都應向社會公然，除非記載自己屬于《當局信息公然條例》規則的破例情況。尤其是觸及小我信息的政務數據共享，依據《小我信息維護法》第17、18、23、30、35條，國度機關有任務向小我信息主體告訴共享的目標和方法以及共享接受方的稱號、聯絡接觸方法、處置目標、處置方法和共享的小我信息，共享敏感小我信息的，還應該告訴共享的需要性以及對小我權益的影響，除不符合法令律、行政律例規則應該保密或許不需求告訴，或許告訴將妨害國度機關實行法定職責。據此，一切政務數據共享運動，準繩上都應公然，觸及小我信息共享的，還應告訴當事人。現有的共享運動部門表現于政務數據共享目次，但依據《政務信息資本目次編制指南（試行）》的請求，此種目次凡是只會刊登某項政務數據屬于無前提共享、有前提共享、不包養網 予共享中的哪一類，關于某項有前提共享的政務數據究竟基于何種前提共享給了哪個部分，大眾仍無從得知。例如人們普通都了解本身的安康碼信息會在多個政務部分間共享，無縫鏈接多個治理場景，影響本身的就醫、出行、停工等運動，但并不清楚究竟是哪些部分介入共享，以致于在鄭州“賦紅碼事務”中，經事后查詢拜訪人們才發明安康碼信息被共享給了本不該共享的部分。可見，政務數據共享運動的通明度亟待進步。由是不雅之，以後的政務數據共享目次更多的是知足行政機關外部治理需求，而非政務公然的請求。要轉變這種局勢，可從如下幾種辦法進手：一是充分政務數據共享目次的內在的事務，不再逐項把政務數據回進無前提共享、有前提共享或不予共享三類，而是分部分明白其可共享的數據共享的對象、根據、目標、方法，以及特定命據不成共享的法令根據；二是完美政務部分隱私政策，在搜集小我信息時，就應充足告訴當事人未來數據共享的對象、根據、目標、方法，假如共享運動產生變更，也應實時公然告訴，除非存在法定可不告訴的情況；三是尊敬小我信息主體的法式性權力，例如依據《小我信息維護法》第48、50條，小我信息主體有官僚求共享其小我信息的政務部分對共享的規定停止說明闡明，政務部分應該樹立便捷的小我行使權力的請求受理和處置機制，謝絕行權懇求的，應該闡明來由。
四、 結語
本文試圖整合公共治理學界和法學界各自追蹤關心的政務數據共享的推動和鴻溝兩年夜主題，提醒二者之間的內涵聯繫關係：政務數據共享的推動無疑能帶來諸多盈利，但其功效函數是一個倒U型曲線，當超出某個臨界點后，邊沿功效將遞加，甚至弊年夜于利——共享雖好，不成無邊，而應有界。作為一種應急手腕，安康碼在諸多層面完成了政務數據共享任務的衝破，但在后疫情時期仍面對各種深條理局限，需求依附可連續的表裡部壓力進一個步驟推動。在這方面，從準繩、規定和法式上規定政務數據共享的法治鴻溝，特殊是區分承載小我信息和不承載小我信息的政務數據，有利于下降政務部分共享數據的法令風險，打消大眾對政務數據共享的疑懼，對深刻推進政務數據共享具有主要意義。是以，將來政務數據共享的軌制design應打破公共治理學和法學的視野壁壘，全盤策劃，既防止“共享缺乏”，也避免“共享過度”，尋求政務數據共享運動的凈社會收益最年夜化。
彭錞，北京年夜學法學院長聘副傳授、法學博士。